REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo
(Sezione
Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 565 del 2012,
integrato da motivi aggiunti, proposto da:
contro
Ministero Dell'Istruzione Dell'Universita' E Della
Ricerca - Ufficio Scolastico Regionale Per L'Abruzzo -, rappresentato e difeso
per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in L'Aquila, Complesso
Monumentale S. Domenico;
nei confronti
di
per
l'annullamento
del decreto del direttore generale dell'ufficio
scolastico regionale per l'Abruzzo di approvazione dell'elenco dei candidati
ammessi a sostenere la prova orale" del concorso per il reclutamento di
2386 dirigenti scolastici , da cui risultano esclusi i riccorrenti.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di
Ministero Dell'Istruzione Dell'Universita' E Della Ricerca - Ufficio Scolastico
Regionale Per L'Abruzzo –
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno
2013 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Con determinazione dirigenziale del 13.7.2011, il
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca ha indetto un
concorso per il reclutamento di 2.386 dirigenti scolastici (di cui 68 riservati
alla Regione Abruzzo) per la scuola primaria, secondaria di primo grado,
secondaria di secondo grado e gli Istituti Educativi, ripartiti fra 18 Regioni.
A tale procedura hanno partecipato i ricorrenti
nominati in epigrafe.
Lo svolgimento di tutte le fasi concorsuali ha avuto
rilevanza regionale, in quanto ai diversi Uffici Scolastici Regionali è stata
demandata l’intera organizzazione del concorso, con distinte graduatorie
regionali approvate dal competente Direttore generale dell’Ufficio Scolastico
Regionale.
All’esito delle prove, in data 16.7.2012, è stato
pubblicato l’elenco degli ammessi alla prova orale.
Gli odierni ricorrenti –esclusi da tale elenco- hanno
proposto il presente gravame deducendo articolate doglianze in ordine:
-alla variegata composizione della commissione, a
seguito dell’intenso avvicendarsi di Presidenti e Commissari;
-alla determinazione dei criteri di valutazione,
ritenuti illogici, incoerenti e fittizi;
-alla discontinuità e non omogeneità dei tempi di
correzione;
-alla non originalità delle tracce assegnate.
-alla mancanza del requisito di “tecnico esperto nelle
materie oggetto del concorso” in capo al Presidente Marsilio;
Con due successivi atti di motivi aggiunti è stata
inoltre dedotta:
-la non originalità delle tracce assegnate;
-l’incompatibilità dei Presidenti Marsilio e Di
Plinio.
Parimenti con motivi aggiunti è stata estesa
l’impugnazione alla graduatoria definitiva, medio tempore approvata.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione
intimata, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato.
Si sono poi costituiti i soggetti controinteressati
nominati in epigrafe.
Le parti resistenti, a mezzo dei rispettivi patroni,
hanno eccepito l’inammissibilità del gravame e dei motivi aggiunti,
sostenendone comunque l’infondatezza nel merito.
Con ordinanza n. 284 del 25.10.12 è stata respinta
l’istanza incidentale di sospensione, mentre alla pubblica udienza del 26.6.13
la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Va preliminarmente dato atto della dichiarata
sopravvenuta carenza di interesse al gravame da parte della ricorrente sig.ra
Valeria Maiorani, come da comunicazione del 13.3.13, depositata agli di causa.
Vanno poi respinte le eccezioni di inammissibilità del
presente gravame collettivo, basate sul fatto che sussisterebbero rendimenti
concorsuali necessariamente differenziati in capo ai vari candidati esclusi
(rendimenti neanche illustrati in ricorso), che caratterizzerebbero comunque in
modo conflittuale le stesse posizioni giuridiche dei vari concorrenti,
coalizzati, per l’occasione, nell’unica impugnativa avverso le sfavorevoli
risultanze concorsuali.
In realtà, il ricorrente patrono ha puntualizzato come
tutte le censure dedotte afferiscono a profili di illegittimità che, se
condivisi, determinerebbero la caducazione dell’intera procedura (composizione
della Commissione, determinazione criteri di valutazione, discontinuità e non
omogeneità dei tempi e modalità di correzione, non originalità delle tracce assegnate
etc.), senza che pertanto rilevino doglianze basate sul merito valutativo delle
singole prove sostenute dai vari concorrenti-ricorrenti, ai fini di un loro
subentro fra i vincitori (doglianze che se interpretate in tal senso
determinerebbero invece la loro fatale declaratoria di inammissibilità, in
conformità ai principi di diritto rammentati dai patroni resistenti).
Parimenti infondata è l’eccezione di tardività
collegata all’impugnativa della lex specialis di gara, trattandosi di
disposizioni non escludenti, da poter pertanto contestare all’esito delle
infruttuose procedure di gara, secondo i noti insegnamenti dell’adunanza
plenaria del consiglio di Stato n. 1/2003 (senza sopravvenuti revirement, in
disparte il pendente riesame rimesso alla stessa Adunanza con ord. 634/13 della
VI sez. del Consiglio).
Per economia processuale ritiene poi il collegio di
non esaminare le eccezioni di tardività sollevate dall’Avvocatura Distrettuale
dello stato di L’Aquila unitamente ad alcuni controinteressati, a proposito
dell’impugnativa mediante motivi aggiunti operata dai ricorrenti, circa la
presunta incompatibilità del Prof. Di Plinio a presiedere la Commissione
giudicatrice; come meglio potrà vedersi in seguito, trattasi infatti di una
delle doglianze che, agli esiti del giudizio, risulteranno assorbite e quindi
prive di rilievo ai fini della presente decisione.
Nel merito trova infatti assorbente rilievo
l’accoglimento delle censure relative all’anomalo avvicendarsi dei Presidenti e
dei commissari nella commissione giudicatrice.
Sul punto, va premesso che:
-in data 11.10.2011 l’Ufficio Scolastico Regionale
costituiva la commissione esaminatrice così composta: Prof. Leonardo Della
Salda (Presidente) Prof. Agnello Scura (componente dirigente scolastico),
prof.ssa Concetta Pulejo (componente dirigente tecnico MIUR);
-in data 12.10.2011 si svolgeva la prova preselettiva
che i ricorrenti sostenevano e superavano;
-in data 25.11.2011 veniva costituita la commissione
supplente ex art. 10 DPR 140/08, presieduta dal dott. Michele De Gregorio;
-in data 8.12.2011 il Presidente della Commissione
esaminatrice Prof. Leonardo Della Salda, rassegnava le proprie dimissioni (“per
personali motivi di salute”), e veniva sostituito , in data 12,12.2011, dal
Prof. Michele De Gregorio;
-in data 14.12.2011 i ricorrenti sostenevano la prima
prova, seguita in data 15.12.2011 dalla seconda prova scritta;
-in data 27.1.2012 il Presidente De Gregorio
rassegnava le proprie dimissioni (“per gravissimi motivi di salute”); al suo
posto veniva nominato il Prof. Franco Eugeni, inserito due giorni prima nella
lista nell’elenco degli aspiranti Presidenti;
-il 14.2.2012 si dimetteva però anche il Prof. Franco
Eugeni (“per sussistenza di incompatibilità con un candidato”), così che il
17.2.2012 la presidenza veniva assunta dal Prof. Concezio Ezio Sciarra;
-a seguito di ennesime dimissioni –non pubblicizzate-
del Presidente di turno (prof. Sciarra), il 23.2.12 l’USR pubblicava altro
avviso per la presentazione di nuove candidature al ruolo di Presidente;
-in data 1.3.2012 “vista la dichiarazione di
disponibilità, pervenuta nei termini, da parte del Prof. Giampiero Di Plinio”,
l’USR conferiva la presidenza a quest’ultimo (la quinta in cinque mesi e la
quarta in poco più di due);
-in data 5.3.2012 iniziavano le operazioni di
correzione degli elaborati;
-in data 10.5.2012 si dimetteva anche la commissaria
Dott.ssa Concetta Pulejo (“per gravi motivi di salute”), sostituita il
21.5.2012 dalla dott.ssa Angiolina Ponziano;
-in data 7.6.2012 si dimetteva anche il quinto
Presidente, prof. Di Plinio (“per motivi sia di salute che istituzionali”), al
quale succedeva in data 11.6.2012 il Prof. Fulvio Marsilio, ordinario di
Malattie Infettive degli Animali, presso la Facoltà di Veterinaria
dell’università di Teramo;
-infine il 16.7.2012 veniva pubblicato l’elenco degli
ammessi alla prova orale.
Premesso in fatto quanto sopra, osserva in via
generale il Collegio che l’interesse pubblico a che una commissione
giudicatrice possa iniziare ed ultimare i suoi lavori con la medesima
composizione resta logicamente connaturato all’esigenza di consentire che
l’intera attività di giudizio si svolga con le migliori garanzie di continuità
e di coerenza valutativa, evitando –per quanto possibile- sostituzioni e
subentri in corsa di nuovi commissari, con i conseguenti adattamenti collegiali
che ogni volta un nuovo innesto comporta all’interno della commissione stessa.
Ciò non di meno, le normative di settore (come quelle
in rilievo nella vertenza) prevedono e pianificano a monte le ipotesi di
supplenze, con la finalità di escludere che eventuali dipartite di singoli
componenti, nel corso delle complesse procedure di valutazione, possano
compromettere le fasi procedurali medio tempore ultimate, soprattutto quando
tali fasi abbiano già riguardato lo svolgimento di verifiche ad opera dei
candidati, il cui gravoso impegno finirebbe per essere vanificato nel caso di
integrale riedizione del concorso.
Tale principio non può tuttavia essere applicato ad
oltranza e senza alcun vaglio di proporzionalità, nei casi in cui circostanze
del tutto anomale determinino l’uscita sistematica ed insistita –uno dopo
l’altro- anche degli stessi supplenti che erano stati chiamati a sostituire il
componente titolare, tanto da dover provvedere in corsa ad interpelli mirati a
reperire disponibilità di altri soggetti disposti a subentrare, per aver
esaurito tutte le alternative fra i membri supplenti (al di là della poca
trasparenza con cui, come si vedrà meglio in seguito, i nuovi supplenti sono
stati reclutati).
Detto discorso vale a maggior ragione nel caso di
specie, ove l’impressionante sostituzione seriale ha direttamente riguardato la
Presidenza del collegio, vale a dire la carica più delicata chiamata a
regolamentare il modus operandi delle operazioni valutative (basti pensare
all’approccio dei commissari alla correzione degli elaborati scritti, governato
da sensibilità e priorità di metodo che possono variare in relazione alle
direttive, che volta per volta il Presidente in carica può impartire).
Del resto, la funzione presidenziale qui in rilievo
–pur non “specializzata” sulle discipline di esame (presidiate dagli altri
commissari, con le rispettive competenze di settore)- attiene proprio
all’indirizzo valutativo di metodo, mediante cui poter verificare la propensione
del candidato alla direzione di uffici dirigenziali.
Ora, sembra al collegio che collida con principi
logici prima ancora che giuridici l’ostinato modus operandi seguito dalla PA
scolastica intimata, durante l’intera catena di “infortuni” che a vario titolo
hanno visto succedersi in pochi mesi –in una surreale catena di dimissioni- sei
presidenti all’interno della stessa procedura concorsuale, con una correzione
“intermittente” degli scritti caratterizzata dalle continue new entry. Quanto
sopra, senza neanche aver indagato o verificato (dando conto di averlo fatto)
su eventuali ragioni di fondo anche di tipo ambientale, magari sottintese dai
Presidenti dimissionari, e che potrebbero aver quantomeno concorso a
determinare forti disagi nell’espletamento dei vari mandati.
Deve in proposito precisarsi che l’art. 9 del DPR
487/1994 esige in via generale che i commissari supplenti possono essere
nominati titolari solo “nelle ipotesi di impedimento grave e documentato degli
effettivi”.
Non vi è chi non veda come il ricorso a locuzioni
telegrafiche sui motivi di salute (a prescindere dalla privacy sui dettagli
clinici) non possa affatto formalizzare ex se il vaglio di documentata gravità,
al quale l’amministrazione è invece tenuta prima di passare ad ogni surrogazione
del componente effettivo, specie in un contesto –torna ad insistersi sul punto-
via via caratterizzato dalla progressiva anomalia delle citate dimissioni a
catena. Né l’autorità scolastica ha inteso dare un pur minimo cenno su
interlocuzioni qualificate eventualmente intercorse sul punto, non ultimo al
fine di dissuadere il Presidente di turno dall’abbandono dell’incarico. Anzi,
nel censurato contesto di disinvolta “normalizzazione” degli avvicendamenti de
quibus, l’amministrazione ha finanche omesso di formalizzare le dimissioni del
Presidente Concezio Ezio Sciarra, visto che con propria nota del 23.2.12 –senza
aver allegato alcun atto a firma del Prof. Sciarra- la PA stessa si è limitata
ad una laconica premessa in tal senso, solo per spiegare la solita ricerca del
sostituto (“…si informa che a seguito delle dimissioni del Presidente della
commissione esaminatrice di cui in oggetto, la scrivente deve procedere alla
sostituzione del Presidente stesso….”).
Pertanto anche le dimissioni del Prof. Sciarra
(intervenute per motivi mai esplicitati o mai resi pubblici) sono state
“recepite” dall’Ufficio Scolastico procedente, senza alcun sindacato di legge
sulla gravità dell’impedimento, e stavolta senza neanche potersi basare sulla
locuzione telegrafica relativa ai motivi di salute.
Ancor più grave è il comportamento di superficialità
istruttoria tenuto dalla PA intimata in occasione delle dimissioni del prof. Di
Plinio; queste ultime venivano infatti motivate anche da ragioni
“istituzionali”, espressione quest’ultima che non avrebbe potuto e dovuto
passare inosservata, specie per il fatto che in quel momento si stava
consumando il sesto avvicendamento presidenziale in pochi mesi; eppure il prof.
Di Plinio, con l’allegato motivo “istituzionale”, ha inteso dare un
significativo segnale di discontinuità rispetto alle motivazioni rese dai
predecessori, scegliendo così di non fermarsi al motivo di salute, parimenti
allegato (come avrebbe potuto ben fare alla luce dei citati precedenti).
Ora, anche a voler concedere che l’amministrazione si
sia ritenuta in precedenza vincolata alle laconiche dichiarazioni degli altri
Presidenti uscenti (sul merito delle quali ovviamente il collegio non può e non
intende esprimere alcuna riserva), resta il fatto che una volta allegata
dall’ultimo Presidente dimissionario una motivazione diversa –seppur altamente
criptica- in grado di far percepire come altamente probabile la compresenza di
fattori ambientali e/o istituzionali di disturbo al buon andamento delle
procedure in corso, sarebbe stata a quel punto una provvidenziale opportunità
in mano all’amministrazione stessa quella di indagare –finalmente con doverosi
approfondimenti istruttori- su di un indizio troppo generico, e nel contempo
troppo importante, per essere lasciato cadere nel vuoto della solita acritica
presa d’atto delle dimissioni di turno.
Ma anche in questa che poteva essere un’utile
occasione per fare chiarezza su di un quadro progressivo di così spiccata
anomalia, l’Ufficio Scolastico ha avuto invece la sola premura di procedere
all’ennesimo reperimento dell’ennesimo supplente, tra l’altro con modalità
irrituali estranee alle procedure previste dall’art. 10 del DPR 140/2008,
secondo cui per ogni nomina di un effettivo avrebbe dovuto essere indicato il
suo eventuale sostituto, a sua volta previamente incluso a domanda in un
apposito elenco (nella specie sia il Prof. Di Plinio che il prof. Marsilio sono
stati invece immessi nella funzione, attraverso la frettolosa acquisizione di
irrituali “disponibilità”, quando ormai il posto del predecessore era già
diventato vacante).
Anche tale ultimo rilievo non appare secondario, nel
delineato contesto di affollata successione di componenti dell’Organo
valutativo; resta infatti evidente che, se ai continui strappi procedurali
dovuti a tali avvicendamenti, si aggiunge l’irritualità con la quale volta per
volta si è proceduto alle sistematiche sostituzioni, emerge uno scenario che
conduce a ritenere compromesse anche le garanzie, per i candidati, di vedersi
scrutinati da personale scelto in virtù di trasparenti procedure di nomina.
In buona sostanza, l’amministrazione scolastica, con
il censurato modus operandi, è incorsa in un triplice ordine di illegittimità:
Non ha effettuato alcun controllo che pure la legge le
imponeva (art. 9 DPR 487/94), per valutare l’ineluttabilità dei vari
impedimenti che hanno portato i componenti in carica alle loro dimissioni
seriali, ed alle conseguenti nomine dei supplenti; nelle vicende in cui
venivano (tout court) rappresentati motivi di salute, è stata peraltro omessa
qualsiasi interlocuzione mirata, quantomeno, a persuadere il componente
dimissionario di ritornare suoi passi, almeno nei casi (tutti da verificare
nella omessa sede istruttoria) in cui la prosecuzione dell’incarico avrebbe
potuto affiancarsi, con opportuni adattamenti, alle terapie e cure mediche di
riferimento, specie nei casi non aggettivati dalla gravità; ancor più evidenti
appaiono poi le lacune di mancata verifica dell’impedimento grave e
documentato, nel caso del Prof. Sciarra, in cui non sono stati neanche resi
pubblici l’atto di dimissioni ed i motivi che lo hanno sorretto, ovvero nel
caso delle dimissioni del Prof. Di Plinio, ove sono stati da quest’ultimo
denunciati motivi “istituzionali” senza aver indagato (dandone contezza
pubblica) su cosa in concreto si sia inteso denunciare con tale grave ma
ermetica espressione;
Nel corso dell’illustrata girandola di titolari
dimissionari e di supplenti, a loro volta divenuti prima effettivi e poi
dimissionari, si è violata anche la normativa di settore (art. 10 DPR 140/08),
preordinata a dare garanzie procedurali nella nomina dei supplenti, mediante
utilizzo di un elenco pubblico (procedura radicalmente omessa nel caso dei
Professori Di Plinio e Marsilio);
In stretta conseguenza di tali violazioni formali,
l’Autorità scolastica è incorsa poi in ulteriori vizi logici nella conduzione
delle fasi concorsuali, ostinatamente portate avanti nonostante le inquietanti
defezioni all’interno della Commissione giudicatrice (con un unico componente
originario rimasto in carica), senza aver mai ritenuto di operare –man mano che
si sviluppavano le dimissioni a catena, e comunque al più tardi allorquando
l’ennesimo Presidente dimissionario aveva delineato frizioni “istituzionali”-
una motivata verifica di fondo in ordine alle possibili ricadute di tali
dimissioni sull’attendibilità e sulla continuità valutativa delle procedure in
atto. Il tutto secondo criteri precauzionali mirati a stabilire l’eventuale
superamento di ogni limite di tollerabilità e di proporzionalità entro il quale
poter applicare il rimedio della supplenza ed il salvataggio dell’intero
concorso.
Quanto appena detto postula pertanto l’illegittimità
degli atti impugnati, a prescindere dallo specifico vaglio giudiziario (al
quale comunque il patrono ricorrente non si è sottratto) sugli effetti
distorsivi che in concreto il censurato modus operandi avrebbe determinato
sull’andamento generale delle procedure de quibus e sulla discontinuità
valutativa della Commissione.
Rilevano infatti in modo assorbente gli illustrati deficit
istruttori (associati a violazioni frontali di leggi di settore) che impongono
l’azzeramento della procedura concorsuale in esame, in virtù di una loro
incidenza lesiva, capace “in astratto” di viziare le concludenze della
selezione, minando in radice i legittimi affidamenti dei candidati non
vincitori.
In conclusione, previa declaratoria di improcedibilità
per la ricorrente sig.ra Valeria Maiorani, il gravame trova accoglimento per
gli altri ricorrenti sulla base dei profili censori sviluppati in motivazione,
assorbita ogni altra doglianza proposta nello stesso gravame introduttivo e nei
motivi aggiunti, con l’intesa che l’azzeramento delle procedure concorsuali
determina comunque in via conseguenziale anche l’annullamento dell’atto di
approvazione della graduatoria definitiva.
Sussistono ragioni per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
(Sezione Unica), definitivamente pronunciandosi sul ricorso collettivo in
epigrafe (come compendiato da motivi aggiunti):
-lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse nei confronti della sig.ra Valeria Maiorani;
lo accoglie, nei sensi e per gli effetti di cui in
motivazione, quanto ai restanti ricorrenti.
Compensa le spese, eccetto che per il rimborso (a
carico della PA intimata) del contributo unificato,
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2013